最近对产业政策正在开展一场大的讨论，这是很有意义的。它的意义不仅在于澄清理论概念，更重要的是促进向创新驱动发展的转型。

　　中国产业政策是80年代中后期引进、90年代初开始推行的。20多年来中国的经济状况、体制环境、发展阶段都已发生很大变化，但实施产业政策的理念、所用的政策工具基本没有改变。甚至一些政府官员认为现行强干预式的产业政策可以长期持续。

　　当前，对我国实施产业政策的过程、目前的状况、存在的利弊进行系统反思，构建新常态下促进产业健康、持续发展的政策体制环境，至关重要。

　　20多年来我一直关注产业政策，我想从我国实施产业政策参与者和见证者的视角发表一些看法。

　　我国产业政策的引进和实施

　　与日韩等国家和地区不同，我国的产业政策是在一个很特殊的体制环境下引进和推行的。例如，那时计划经济体制有强大惯性、政府主导资源配置和经济增长、国有经济占绝对比重、政府与国有企业和国有银行保持关联关系等。这些因素使我国的产业政策带有明显的国别特征，较大程度地影响着之后产业政策的实施。

　　1、我国的产业政策是在三个条件下引进和推行的

　　直到九十年代初，中国工业经济约70%仍受国家计划控制，70%为国有经济，民营经济还处于边缘地位。财政、税收、金融等市场化改革尚未启动。产业政策作为政府管理产业和企业的一种形式，与计划经济思维和管理方式能较好地对接。在真正意义上的市场、市场主体都有待发育的情况下，实施产业政策基本不会触动政府主导生产要素配置的权力、不会动摇政府主导经济增长的地位，因此，国家计划管理的退坡由产业政策来接手就成为政府推进改革的一种可行选择。产业政策引进后，几乎没有犹豫地被政府接受，成为政府管理产业和企业的重要形式。

　　其次，进入九十年代，中国进入了经济发展追赶期，基础设施、基础产业、基础服务业和基本生活用品等产业的发展与国土资源规划和政府公共职能相关，政府有一定的信息优势，以产业政策为抓手，政府可以有所作为。

　　再有，那时经济领域主要主体是国有企业和国有银行，企业投资某种意义上是国家投资。政府既是所有者又承担着管理的责任，通过实施产业政策对国有企业的投资、项目进行管理，政府和企业都认为较之刚性极强的计划管理是一种进步，很容易接受。

　　这三个条件，使政府很快地按照自己的理解、为我所用地接受了产业政策。对企业的计划管理较快地过渡到了国家计划指导下的行政审批。相比之下政府减弱了对企业的干预、增强了企业活力；与当时的抓大放小、减人增效、政策性破产等措施相配合，产业结构较快得到了改善。九十年代中后期“政府主导、依托国企、产业政策、大规模投资”的组合发挥了重要作用，使我国以较短的时间走过了经济发展的追赶期。在计划经济转轨和经济发展追赶的前期产业政策的正面效应应当肯定。

　　2、“横向产业政策”与“纵向产业政策”

　　横向产业政策，即为保障产业发展而采取的普适性的政策，如完善基础设施、人才培养、研发费加计扣除、知识产权保护、股票市场的开启、金融和资本市场发展等，为所有产业和企业的发展创造了基础条件，产生了好的效果。纵向产业政策，即针对选定产业实施促进的政策，在市场失灵的领域有好的效果。例如正在实施的重大专项，基本上具有以下共同的特点：第一，是国家安全和经济发展的重大需求，如载人航天、大规模集成电路生产装备、基础软件等；二是带有后发追赶的性质，政府有一定的信息判断力；三是从长远看有可能形成或裂变出有市场前景的产品和产业；四是投资规模很大，短期不能产生平均利润率，市场投资者近期没有投资的意愿。政府选择这类重大项目以较大政策力度支持其发展，既为我国产业结构升级打下基础，又对市场竞争不会产生负面效应，是实施纵向产业政策较好的实例。 

　　3、具有中国特点的“干预型产业政策”

　　中国的产业政策继承了不少计划经济的管理理念和管理方式，形成了一种中国式的“干预型产业政策”，较大程度上维系了政府对资源的配置权。进入新世纪，市场化程度已有较大提高、追赶期逐渐过去、非公经济占据了半壁江山，但“干预型产业政策”基本没有改变。生产要素错配的问题日益严重。

　　这类产业政策的实施有两个政策工具，一个是以市场准入、投资项目和生产资质等为对象的限制审批。审批的范围几乎涵盖所有重要产业；审批保持着“规模崇拜”、规模导向，坚持“有保有压”、“扶优扶强”，即“保大压小”，“保国有压民营”；审批内容深入到技术经济细节，如投资规模、资金来源、技术路线、产品开发、生产规模、工艺和装备等；审批非常繁复，有的项目要跑几年、盖一百多个图章；而且刚性很强，未获准者无法获得生产条件和进入市场。这种强干预抑制了企业创新、侵犯了企业技术经济上的决策权。

　　另一个工具是政府认定新兴产业、战略性产业，促其发展，其中很多是竞争性产业。政府制定发展战略，“规划引导、政策激励和组织协调”；进行“统筹规划、系统布局，明确发展时序”；设定实现增加值占国内生产总值比重的目标；调动财政、税收、金融力量予以支持。在实施过程中绕过竞争的筛选，由政府认定“依托企业”和某类产品的“产业聚集地”。与此同时，以“防止一哄而起”，“盲目投资”、“避免恶性竞争”，“提高产业集中度”为由把大量新的进入者挡在门外。这种做法尽管在某些方面也有一些正面作用，但在政府强干预下，由于市场的导向作用被政府替代，投资的盲目性和被误导的风险上升；由于新进入者被拒，拖延了试错过程、提高了试错成本；由于竞争不足，削弱了企业的创新动力；由于吃偏饭，扭曲了生产成本；由于补贴过度，使企业产生了惰性和依赖；由于审批有很大的随意性，造成了腐败。

　　4、产业政策受到体制的局限，赋予了一些特殊的功能

　　政府既是国有企业的管理者，又是产业政策的制定者和实施者；国有实体企业与国有金融企业保持着关联关系；加之政府、国企改革不到位，这就使产业政策不太可能公平对待各种所有制企业。政府，包括资本市场和银行，在实施产业政策中，不能保持“市场中立”。产业政策隐性或显性地都有保障“公有制为主体”，“国有经济为主导”，“做大做强国有企业”的功能，成了保护行政性垄断、保持所有制歧视和阻碍市场准入的工具。如2006年政府部门明确宣示国有企业要在7个产业保持绝对控制、9个产业保持控制地位；进入新世纪，五年内国务院先后发布两个促进民营经济发展的“36条”，但仍然未能打破“玻璃门”和“旋转门”。赋予产业政策的这些特殊功能固化了旧的体制因素，为向市场经济体制转型制造了障碍。

　　5、一些地方把产业政策作为推进本地发展和地方保护的工具

　　一方面以廉价土地、超规定减免税收等措施，支持认定的企业。如前几年，一些地方纷纷以大力度扶持政策支持光伏投资，很快造成产能过剩；有的地方以本地有庞大的加工业为由，在产能已经超常规过剩的情况下，以优惠政策鼎力支持建设千万吨级钢铁项目。另一方面，一些地方实施“以投资换市场”的政策，逼迫企业重复投资。如一些城市要求进入本地的出租车、电动大巴、地铁车辆需在本地建厂。还有，通过市场壁垒扶持本地企业。如一些地方根据本地企业的产品量身定制本地新能源汽车的目录，将本地不能生产的车型拒之门外。再有以种种方式阻止本地企业被外地企业并购、阻止本地企业向外地投资。如此等等。这些以产业政策的名义无规制、无边界的干预，分割了市场，破坏了市场秩序。

　　由此可以看出，我国的产业政策是政府以行政力量干预产业和企业的各种政策和措施的总合。它是强干预型的、没有明确的定义和边界，其目标有时超出了经济的理性。

　　对产业政策的评估与改革

　　产业政策执行了20多年，总体上看，在我国经济发展追赶的前期，产业政策的实施有得有失，得大于失；经济发展追赶的中后期，产业政策的实施有失有得，失大于得。出现如上现象的原因是随着经济发展形势的变化，产业政策没能及时转型。

　　所谓“有失”，一是行政性垄断未能减退，市场壁垒依然严重存在；二是所有制歧视未能消除，市场主体的不平等在被固化；三是企业作为市场主体，市场选择和投资决策的权力仍未到位；四是地区市场分割依然存在，没有明显的减退。种种迹象显示，我国产业政策转型已经具有十足的紧迫性。

　　影响产业发展有两大政策，一个是产业政策，一个是竞争政策。在中国，产业政策的地位之高几乎是各个国家所没有过的，而且持续至今。这就成了限制竞争、阻碍向创新驱动发展转型的障碍。实现可持续经济增长必须此消彼涨，把竞争政策放到基础地位，产业政策不能削弱竞争。

　　目前我们讨论的问题不是要不要产业政策，而是如何随形势变化较大幅度地调整和摆正产业政策与竞争政策的关系。

　　中国产业政策引进和实施的背景与日韩等国家有很大的不同。因此，在产业政策的定义、内涵，以及实施的理念、手段等诸多方面差异更大。通过当前的大讨论，从理论上厘清产业政策存在的经济学意义，有利于统一认识，把握住方向，为产业政策转型奠定基础；与此同时，对我国二十多年产业政策实施的情况和问题进行系统的梳理和反思、借鉴国际经验，结合国情提出我国产业政策的改革方案和路径，这是当前中国增长方式转型的迫切需要。

　　党的十八届三中全会提出“发挥市场在资源配置中的决定性作用和更好发挥政府作用”的改革方向，从顶层明晰了的政府和市场的关系；之后，商事制度改革、发布限制投资和市场准入负面清单，最近提出建立公平竞争审查制度、完善产权保护制度等都是强化竞争政策、矫正现行产业政策弊端的重要步骤。此时，推进产业政策转型的时机正在趋于成熟。

　　产业政策的背后是政府直接干预的手，竞争政策的背后是市场看不见的手。转型的原则就是发挥市场的“决定性作用”，即把竞争政策放到基础地位；“更好发挥政府作用”，就是在市场失灵的领域政府进行有效的弥补。如：

　　把竞争政策置于促进产业发展的基础和优先地位，产业政策不能限制竞争；

　　政府不再把产业政策作为保增长、主导生产要素配置的工具，不再赋予产业政策实现某些特殊目标的功能；

　　前置性审批转向负面清单和事中、事后监督。政府对不产生负外部性的企业活动不加干预；

　　完善产业发展的基本条件，办好教育、加强基础科学研究、改革和发展金融和资本市场；

　　创造好的产业发展生态，保障生产要素的流动性；

　　创造法治的市场环境，消除行政垄断、所有制歧视和区域市场壁垒，保障市场主体的平等地位，使所有市场活动受到反垄断法律的约束。

　　垂直性产业政策应限定在中央政府、市场失灵的领域和非歧视性，并使其不产生限制竞争的结果。